Während die letzten drei Jahre die wärmsten seit Beginn der Aufzeichnungen waren und Extremwetterereignisse ökonomische Schäden in dreistelliger Milliardenhöhe verursachen, diskutiert Europa über die Verschiebung eines Instruments, das lange als Herzstück seiner Klimapolitik galt: den CO₂-Preis.
Beim Wirtschaftsgipfel in Antwerpen sagte Bundeskanzler Friedrich Merz vergangene Woche, man müsse offen sein »für eine Überarbeitung oder zumindest für eine Verschiebung« der Bepreisung. Gemeint ist das sogenannte ETS 2, das ab 2028 – bereits um ein Jahr verschoben – einen CO₂-Preis auf fossile Heiz- und Kraftstoffe einführen soll. Dabei handelt es sich um die bislang heikelste Ausweitung des europäischen Emissionshandelssystems, weil sie direkt bei Heizungen und Spritpreisen ansetzt und damit direkt bei Millionen von Haushalten ankommt.
Bemerkenswert ist weniger, dass Merz dieses Instrument in die Zukunft verschieben will. Dass CO₂-Bepreisung schnell zur politischen Verhandlungsmasse werden würde, haben jene vorhergesagt, die nie blind auf Preismechanismen vertraut haben. Bemerkenswert ist die Stille aus den Kreisen, die jahrelang die CO₂-Bepreisung als ökonomisch überlegene, nahezu alternativlose Lösung verteidigt haben.
Eine Obergrenze (Cap) begrenzt die Gesamtemissionen; Unternehmen erhalten oder kaufen Berechtigungen (je eine Tonne CO₂-Äquivalent) und können diese handeln. Der Marktpreis soll Anreize zur Emissionsreduktion setzen.
Ab 2027 kommt ein zweites System (EU-ETS 2) für Verkehr und Gebäude hinzu.
Es ist beachtlich, dass es überhaupt einen europaweiten Bepreisungsmechanismus gibt – und die absehbare und angekündigte Aushöhlung angesichts der ernsten Lage töricht. Allerdings: Bepreisung allein, ohne flankierende Industrie- und Sozialpolitik, wird der Herausforderung, vor der wir stehen, nicht gerecht und ist deshalb zum Scheitern verurteilt.
ETS 1 war erfolgreich – wird ETS 2 es auch sein?
Die Vorstellung, dass eine klug gesetzte Bepreisung von Emissionen und der damit verbundene Versuch einer Internalisierung von externen Kosten des Klimawandels das zentrale – wenn nicht einzige – Instrument der Klimapolitik sei, hat die wirtschaftspolitische Debatte der vergangenen Jahre dominiert. Prominente Ökonominnen wie Veronika Grimm haben wiederholt betont: »Die CO₂-Bepreisung ist (...) ein sehr effizientes Instrument, das der Staat auch nicht durch Verbote oder zentrale Planung ersetzen kann.« Denn: Markt hat immer Vorrang und Staat ist immer nachrangig. Und der bisherige Erfolg der Bepreisung von CO₂ für stationäre Energie- und Industrieanlagen (ETS I) zeigt das.
Wenn ein Unternehmen CO₂ ausstößt, entstehen der Gesellschaft Kosten – durch Schäden für Klima und Gesundheit oder Ernteausfälle. Diese Kosten trägt nicht das Unternehmen, sondern die Allgemeinheit. Ökonomen nennen das eine negative Externalität: reale Kosten, die allerdings nicht in der unternehmerischen Bilanz und somit nicht im Preis abgebildet sind.
Der Emissionshandel zwingt Unternehmen, für jede Tonne CO₂ eine Berechtigung zu kaufen. Damit werden die gesellschaftlichen Klimakosten in den Produktionsprozess hineingezogen – internalisiert. CO₂ bekommt einen Preis, der in der Produktion wie jeder andere Kostenfaktor wirkt: Unternehmen haben einen direkten finanziellen Anreiz, Emissionen zu senken, weil das Geld spart. Investitionen in sauberere Technologien rechnen sich dadurch früher.
Der Zustand ohne Emissionshandel ist ein klassisches Marktversagen: Der Markt produziert zu viel von einem Gut, weil ein Teil seiner wahren Kosten unsichtbar bleibt.
Der Emissionshandel im Stromsektor war tatsächlich beachtlich. Allerdings nicht, weil er Bepreisung alternativlos als einziges Instrument umsetzte, sondern weil die Voraussetzungen stimmten: Erneuerbare Energien waren technologisch reif, Subventionen hatten Skaleneffekte erzeugt, Netze wurden ausgebaut. Kohle, Öl und Erdgas ließen sich substituieren. Die Preiselastizität war nicht null. Anpassung war durch rechtzeitige Ankündigung und mit Übergangsfristen möglich. So sind die Emissionen deutscher Anlagen im ETS 1 seit 2005 um 47 Prozent gesunken.
